农业与市监执法文书的比较和借鉴

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孙继承

“统一行政执法案卷、文书基本标准，提高执法案卷、文书规范化水平。完善行政执法文书送达制度”，是昨天公开发布的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》提出的明确要求。

目前，2020年版农业程序规定和文书正在修改中。新行政处罚法实施后，市监新增了12种文书（表中标红加粗），同时对部分文书的内容和细节进行了完善，这些调整和变化也值得我们学习。

本文主要内容：在对照法律规定和比较农业、市监现有文书基础上，侧重市监新增文书和农业执法实践需要，看看哪些文书二者都有，哪些彼有此没有，进而考虑我们要不要有、怎样借鉴。

本文仅为个人观点。

全文5672字。

目录：

一、对统一行政执法案卷和文书基本标准的理解

二、38个农业文书、56个市监文书比较表

三、可以直接借鉴的几个文书。

四、有必要改进的文书。

五、可以探索借鉴的文书。

一、对统一行政执法案卷和文书基本标准的理解

为何可以统一行政执法案卷和文书基本标准？因为各执法领域作出行政处罚决定的基本程序、要素构成和证据要求都是一样的，都来源于行政处罚法或行政诉讼有关法律规定。

程序方面，比如立案、回避、登记保存、查封扣押、事先告知、陈述申辩、听证、集体讨论、法制审核和送达等。要素构成方面，比如处罚法第59条明确要求行政处罚决定书应当具备的六项内容。证据要求方面，处罚法第46条只是规定了证据种类，目前没有统一的行政执法证据规范或制作要求，但是有的领域进行了一定程度的规范，比如农业行政处罚程序规定第35、36、37条。再比如，《价格行政处罚证据规定》（发改价监〔2013〕716号）和《环境行政处罚证据规则》。另外，也有司法文件对特定领域的行政处罚证据问题进行了规定，如最高人民法院关于审理证券行政处罚案件证据若干问题的座谈会纪要（法〔2011〕225号）。上述文件也好、规定也好，以及目前执法实践中，主要还是围绕行政诉讼证据方面的证据规则或要求来进行证据固定和审查。

为何要统一行政执法案卷和文书基本标准？笔者理解，其目的，不是以高就低，而是以高促低：高的可以更高，低的一定要更高。农业执法领域的文书和案卷，即使拿出来和其他领域一起评判，也有不少佼佼者，这和行业内较早从上而下发布文书制作规范及格式，以及长期规范开展案卷评查有很大关系。同时，也不可否认，随着执法人员阶段性的流动性增加，有的地方执法文书和案卷制作也有“退格”现象。避免或消除这种现象，需要学习。

笔者建议，在充分学习农业执法文书格式规范和处罚程序规定的基础上，要注重学习市监的文书格式范本和使用指南。就执法事项和基本文书而言，农业、市监有很多共通之处，可以互相参考、取长补短。

农业执法文书基本格式中没有提到的文书，我们能不能单独做一个？当然可以，但需要有法律条文的依据。比如，作出延期查封扣押期限决定，目前农业执法中没有单独设定这个文书，要不要设？可以设法律依据是什么？再比如，台账、销售单据、进货单据等书证是常见证据类型，怎样固定这些证据才符合证据要求？虽然农业程序规定和文书制作规范都有要求，但由于比较分散，大家掌握的尺度不一致，这个时候，不管有没有设定固定格式文书，我们都可以参考有关领域的“最高标准”单独做一个。

二、38个农业文书、56个市监文书比较表

三、可以直接借鉴的几个文书。

这几个文书，制作的依据都来源于行政处罚法、行政强制法或行政诉讼法等规定。如证据提取单、电子数据证据提取笔录、查封/扣押物品移送告知书都是此次市监新增文书。另外，限期提供材料通知书、协助扣押通知书，我们没有，市监的老版文书中已经有，此次仍保留。

一是证据提取单、电子数据证据提取笔录。这两个是真好，格式化操作，规范化把控（再也不用担心“五花八门”的书证复印件了）。能够有效避免实践中不重视书证说明、不充分调取证据或不规范固定证据的现象，有利于增强证据链。关于证据提取单，实践中，有的地方同事已经用到了，可以对照市监的这个文书再完善。但是要注意，市监电子数据证据提取笔录的提取人员，应当是执法人员或者市监部门指派或者聘请的具有专门知识的人员（市监程序规定第26条第3款）。

二是陈述申辩笔录和集体讨论记录。关于集体讨论笔录，2020农业行政执法文书制作规范中，已经明确要求将集体讨论记录附在行政处罚决定审批表的后面，但未统一格式要求。关于陈述申辩笔录，农业程序规定第26条第4项，要求在简易程序中要听取当事人陈述、申辩，并记入笔录。农业文书制作规范第50条第3项，要求听证笔录中要记载当事人陈述、申辩的事实理由；第62条第1款第3项要求，行政处罚一般程序案件归档材料包括陈述申辩笔录。但没有单独设一个陈述申辩笔录文书，只是放在行政处罚决定审批表的一栏中，由执法人员填写。那如何保证当事人是否对陈述申辩的内容已经签字确认？从笔者学习到的最近几年司法实践案例来看，法院对陈述申辩和集体讨论的关切程度，较以往更高，要求也更严格，因此单独设定格式文书是很有必要的。

三是送达地址确认书。电子送达必备。行政处罚法第61条规定，当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人。因此，电子送达处罚文书的法定条件是当事人同意并签订确认书。也就是说，要进行电子送达，处罚机关需要提前做好几件事情：第一，制作电子送达确认书，其内容就包括了送达地址确认和有关事项的告知等，市监的送达地址确认书实际上就是电子送达确认书（见市监文书范本使用指南）；第二，当事人在确认书上签字同意。见：学习理解电子送达。

四是限期提供材料通知书。为什么要弄这个文书？可以学习一下行政诉讼证据规定第59条、行诉解释第45条。这个文书的目的，是防范证据收集不全面、不及时而导致的执法风险。有的地方同事也已经用到了，很多地方没有用到。市监程序规定第三十条明确，办案人员可以要求当事人及其他有关单位和个人在一定期限内提供证明材料或者与涉嫌违法行为有关的其他材料，并由材料提供人在有关材料上签名或者盖章。2020农业程序规定中也有这方面的规定，即第33条第3项：农业行政执法人员有权依法采取下列措施：（三）要求当事人或者有关人员在一定的期限内提供有关材料。所以这个文书，借鉴使用是有依据的。

需要注意的是，有的同事在使用时，把要求提供这些材料的依据写为行政诉讼证据规定第59条或行诉解释第45条。应当看到，以前更早版本的程序规定没有上述规定，不得已写诉讼方面的规定作为依据，现在程序规定已经明确依据了，因此还是要按程序规定来写。

五是其他几个文书。后面附表中标红加粗或黑加粗的文书，除特别说明外，可以根据实际需要使用。

比如查封/扣押物品移送告知书。《行政强制法》第21条规定，违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押、冻结的财物一并移送，并书面告知当事人。这个文书是对这一条的对照落实。农业格式文书中没有这一个，实践中有的是通过非单独的格式文书来落实强制法的21条。

再比如协助扣押通知书，用于需要有关单位协助扣押当事人托运的物品时所使用。需要说明，如果物的所有人找不到，能不能扣押？当然可以。查封扣押措施是对违法场所或物品的强制，不是对人的强制。能不能找到违法场所或物品的所有人或关系人，不影响依法作出查封扣押决定。

再比如行政处罚案件有关事项审批表。市监文书范本指南明确，除立案或者不予立案审批、行政处理决定审批、结案审批以外，在案件办理过程中其他需要提请部门负责人审批的，如作出回避决定、采取先行登记保存措施、采取行政强制措施、中止案件调查、恢复案件调查、延长案件办理期限、指定听证主持人等，使用本文书。

再比如，延长行政强制措施期限决定书。农业执法中没有这个独立的文书。需要注意的是，行政强制法第25条第2款规定，延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。因此，无论是通过独立文书的方式，还是通过其他方式，只要延长查封或扣押期限，都应当及时书面告知当事人，并按行政强制法第25条第1款的要求说明理由。

四、有必要改进的文书：产品确认通知书。

市监的对应文书是协助辨认/鉴别通知书，此次新增。从具体内容来看，农业执法中的产品确认通知书的有关内容相对简单，不利于增强这份证据的证明力。这个问题之前笔者也有过探讨，见《产品确认函》证据效力的审查及认定；产品确认函的证据实践思考。可能是因为，我们在这方面没有遇到过诉讼案件，所以注意的还不够。更何况，有的案件中，在经营环节，处罚机关把产品确认通知书的结果（非标称企业生产）作为查处经营者违法销售未取得登记证的农药的主要证据使用。这种案件有执法风险。

有同事可能认为，有必要搞的这么复杂？我们看一下2014年7月月23日最高人民法院发布的一个典型案例：温州荣盛贸易有限公司诉温州市工商行政管理局鹿城分局工商行政处罚案，这个案件也是2011年浙江知识产权审判十大案例之一。

最高院在该案例“典型意义”部分指出，由于商标的真伪鉴别涉及专业知识，辨别判断难度较大，故在当前对侵权商标查处的行政执法实践中，工商行政主管部门一般将商标真伪的鉴定工作交由商标注册人或合法使用人进行，并将其出具的书面鉴定结论作为行政处罚案件的证据。一旦进入行政诉讼程序，行政机关往往以商标注册人有权鉴定并由其承担相应法律责任提出抗辩，本案正是这方面的典型案例。司法实践中发现，商标注册人或合法使用人因其鉴定结论在行政案件中的“权威性”，鉴定结论内容日趋简单，甚至无法反映辨认经过、使用方法、与真品的差异等基本情况，其准确性和可靠性无法确保。严格从证据分类看，该鉴定结论在证据性质上相当于“被害人陈述”，而非证据法中的鉴定结论，况且在很多商标处罚案件中，商标注册人或合法使用人往往也是举报人。如果行政机关一味放弃审查职责而径行采纳作为定案证据，不仅不符合证据法的相关规定，也有违公平原则。因此，在做法尚未完全统一之前，探讨商标侵权案件中工商行政主管机关的证据审核义务具有积极且现实的实践意义。

五、我们暂时没有，但可以探索借鉴使用的文书：市监的先行处置物品确认书和先行处置物品处置公告。

对于查封扣押的鲜活、已腐物品，能不能拍卖或变卖，行政强制法是有规定的，但不是很明确。行政强制法第28条规定了解除查封扣押的情形，其第2款进一步规定：解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。这一款规定了已经拍卖或变卖鲜活、易腐物品的款项处理，没有明确讲能不能在查封扣押后及时将鲜活、易腐物品予以拍卖或变卖。但有案例中，法院认为，上述第28条第2款，本身就说明，执法机关有权对查封扣押的鲜活易腐物品予以拍卖或变卖。

市监程序规定明确，对查封扣押的鲜活、已腐物品可以先行处置。并新增设定了上述两个文书。注意，这里说的是在确定为罚没财物前，进行先行处置。市监程序规定第41条第3款规定，除法律、法规另有规定外，容易损毁、灭失、变质、保管困难或者保管费用过高、季节性商品等不宜长期保存的物品，在确定为罚没财物前，经权利人同意或者申请，并经市场监督管理部门负责人批准，在采取相关措施留存证据后，可以依法先行处置；权利人不明确的，可以依法公告，公告期满后仍没有权利人同意或者申请的，可以依法先行处置。先行处置所得款项按照涉案现金管理。

目前的农业程序规定中，查封扣押物品在确定为罚没财物前，能不能先行处置，没有相关规定。同时注意，根据农业程序规定第80条第2项，对生效的农业行政处罚决定，当事人拒不履行的，作出农业行政处罚决定的农业行政处罚机关依法可以采取下列措施：（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖抵缴罚款。这里的“法律规定”，即行政强制法第46条第3款：没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。但这一条文对鲜活、易腐物品的处理，没有适用的必要。

实践中，农业部门也会遇到类似需要快速处理鲜活、易腐产品又没有条件保存的情况，怎么办？如种苗、渔获物。需要说明，市监的这个文书是否能照搬使用，目前存在不确定性。结合上面的分析，笔者倾向可以使用，但要规范使用。这里分享一个案例。

（2017）豫09行终17号。2016年7月18日，被告农业园区查封了原告的部分种苗。2016年8月12日，被告农业园区作出濮开农封扣（2016）2号《查封（扣押）决定书》。2016年8月19日，濮阳市农业局和农业园区共同作出濮开农查（扣）处决（2016）第1号《查封（扣押）财物决定书》，将2016年8月12日查封的种苗予以变卖。原告对2016年7月18日、8月12日及8月19日的查封（扣押）处理决定均不服，分别提起诉讼，又一并提起行政赔偿诉讼。一审法院认为，被告作出查封（扣押）处理决定，适用的法律依据是《种子法》和《行政强制法》，但没有引用具体法律条款。应当认定其作出的查封（扣押）处理决定适用法律错误。二审法院认为，被上诉人永君合作社所培育的蔬菜种苗属于种子法所称种子的范畴，其从事品种选育、种子生产经营和管理等活动应适用种子法。变卖是对查封扣押鲜活物品或其他不易保管的物品的处理方式。根据《中华人民共和国种子法》第五十条的规定，濮阳市农业畜牧局认为农业主管部门依法履行种子监管检查职责时，有权对有证据证明违法生产经营的种子采取查封扣押措施。《中华人民共和国行政强制法》第12条第3项、第28条第2款亦对依法处理查封的财物及变卖所得款项作出了规定。因此，上诉人濮阳市农业畜牧局、农业园区具有依法对查封财物进行处理的职权，其作出的濮开农查（扣）处决（2016）第1号查封财物处理决定适用了《种子法》和《行政强制法》，属于引用法律条款不彻底，存在瑕疵，不宜认定为适用法律错误。一审判决认定处理决定适用法律错误不当，应予纠正。永君合作社认为查封财物处理决定没有事实和法律依据的理由不能成立，其要求撤销该处理决定的诉讼请求不予支持。